국회법 개정안 논란이 뜨겁습니다.

여야 국회의원 211명의 압도적인 찬성으로 통과됐지만 청와대는 “법원의 법령 심사권과 정부의 행정 입법권을 침해하는 것”이라며 거부권 행사까지 시사하고 있습니다.

▲지난 5월 29일 압도적 찬성으로 통과된 국회법 개정법률안

우리나라 헌법에서 대통령령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 대해 대통령이 내리는 명령(헌법 75조)으로 규정하고 있습니다.

대통령령은 행정부에 의한 입법 가운데는 가장 상위이지만 헌법과 법률보다는 하위이기 때문에 법에 없는 내용을 규정할 수 없고 법률의 취지에 부합해야 합니다.

만약 대통령령이 법률이나 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 될 때는 대법원에서 판단하고 법률이 헌법에 위반되는지 여부는 헌법재판소에서 판단하게 돼 있습니다.(헌법 107조)

결국 이번 국회법 개정안도 청와대 입장대로 위헌 소지가 있다면 그 최종 판단은 헌법재판소가 하게 됩니다.

다만 청와대가 주장하는 대로 이번 국회법 개정안이 “국정을 마비시키고 정부를 무기력하게 만드는” 정말 좋지 않은 법안인지는 분명하게 따져볼 필요가 있습니다.

논란의 핵심인 개정안 제98조의 2를 보겠습니다.

한쪽에서는 의무를 말하는 것일 뿐이라고 하고 한쪽에서는 강제성이 있다고 주장합니다.

하지만 어떻게 규정하든지 현실적으로는 강제성이 없다는 것이 이미 국회법 상에 나와있습니다.

이미 국회법에 들어있는 강제조항(?)

여야 협상단은 이번 개정안을 만들면서 다른 국회법 조항 2곳에서 문구를 참고했습니다.

바로 국회의 결산심사 요구권과 감사 요구권 조항입니다.

“수정변경을 요구할 수 있다. 보고하여야 한다”고 돼 있는 이번 논란의 조항과 다를 바가 없습니다.

그렇다면 이 두 조항에는 강제성이 있을까?

문구야 해석하기 나름이지만 실제로는 강제권이 없습니다.

법 조항을 지키지 않았을 경우의 처벌조항이 없기 때문입니다.

실제로 국회예산정책처의 자료를 보면 매년 국회가 정부에 내린 결산 시정 요구사항 가운데 기한 내 조치가 완료되지 않은 경우가 2010년 7.9%에서 2011년 13.6%, 2012년 21%로 늘고 있습니다.

정부가 시정요구를 받아들이지 않는다 해도 다른 방도는 없습니다. 그래서 매년 같은 시정요구가 되풀이되고 있는 실정입니다. 2010년 153건, 2011년 166건, 2012년 190건이나 됩니다.

국회법 84조와 127조에서는 문제가 안되던 것이 왜 98조에서는 문제가 되는 것인지 이해하기 어렵습니다.

상위법 위반하는 시행령 수두룩

사실 이번 국회법 98조 개정안은 이번 세월호 시행령 이전부터 오랫동안 문제가 돼 왔습니다. 정부가 법안 제정 취지를 훼손하는 시행령을 만든 경우가 한두 번이 아니었기 때문입니다. 정말 어처구니 없는 조항 몇 가지만 예를 들어보겠습니다.

가장 많이 언급되는 것이 2009년 개정된 국가재정법 시행령입니다.

모법에서는 총 사업비 5백억 원 이상, 국가 재정지원 규모 3백억 원 이상 신규사업은 예비타당성 조사를 거치도록 했습니다. 그러나 시행령을 개정하면서 ‘재해예방·복구 지원 또는 안전 문제 등으로 시급한 추진이 필요한 사업의 경우에는’ 타당성 재조사를 하지 않아도 되도록 예외조항을 두었습니다. 결국 이 조항을 근거로 4대강 사업이 추진되었다는 것이 야당의 주장입니다.

시행령이 법안 제정 취지를 완전히 거꾸로 돌리는 경우도 있습니다.

국회는 지난 3월 ‘국립대학의 회계 설치 및 재정 운영에 관한 법률’(이하 대학회계법)을 통과시켰습니다. 이 법에 따라 사립 대학과의 임금격차를 줄이기 위해 교직원에게 관행적으로 지급했던 각종 수당에 대한 법적 근거가 마련됐습니다.

하지만 시행령에서는 직원은 빼고 교원만 지급하도록 했습니다.

교육부는 대학생의 등록금 부담을 줄여주기 위해서라고 해명했지만 명백하게 상위법인 법률과 다른 내용이 들어간 것이어서 야당과 대학노조의 거센 반발을 불러일으켰습니다.

▲국립대회계법 시행령 반대 전공노.대학노조 기자회견 (출처:전국대학노조)

이 시행령은 현재 재입법 예고된 상태로 아직까지 시행되지 못하고 있고 직원들도 몇 달째 수당을 지급받지 못하고 있습니다.

이번 경우는 더 황당한 경우입니다.

교육부는 평교사에게 교장의 문호를 여는 ‘교장공모제’를 2007년부터 시행해왔지만 2009년 개정된 시행령은 응모 범위를 전체학교의 15%로 제한했습니다.

이로 인해 교장공모제가 유명무실해지자 국회는 지난 2011년 교육공무원법을 개정해 전국 3천여 곳의 자율학교에서 교장공모제를 활성화하기 위한 법률적 근거를 마련했습니다. 일정 자격 이상이면 평교사도 교장에 지원할 수 있도록 법조항을 만든 것입니다.

그런데 교육부는 또다시 시행령에 이런 조항을 넣었습니다.

교육단체와 야당이 반발하고 국회입법조사처조차 법률의 취지에 위반된다는 판단을 내놓았지만 이 시행령은 아직 그대로 시행되고 있습니다. 결국 교장이 아닌 평교사가 교장이 되는 경우는 지난 4년 동안 단 2.1%로 법률 제정 취지가 온데간데없이 사라졌습니다.

정부부처인 법제처에서 문제로 삼은 경우도 많습니다.

모법에서는 환경영향평가협의회 심의를 거치도록 했는데 시행령에서 예외조항을 집어넣어서 심의를 빠져나갈 구멍을 만들었습니다. 법제처는 지난해 이 시행령이 행정입법의 권한 범위를 벗어나고 적법절차의 원칙에 어긋난다며 개선을 권고했지만 여전히 고쳐지지 않고 있습니다.

천우정 국회법제실 행정법제심의관은 현재는 상임위에서 의원들이 해당 부처 현안 질의 때 장차관에게 시행령 개정을 검토해 달라고 요구하는 방법 밖에 없다면서 정부가  받아들이지 않더라도 다른 뾰족한 수가 없다고 말했습니다. 그런 점에서 이번 행정입법 시정 요구안은 진일보한 조치라고 평가했습니다.

한상희 건대법학전문대학원 교수는 시행령으로 인한 다툼이 있다면 최종 판단은 사법부가 하는 것이 맞지만 이 때 사법부의 판단은 피해를 본 민원인이 소송을 제기했을 때 가능한 것이지 국회와 행정부의 이견에 대한 판단을 구하는 차원이 아니라고 밝혔습니다.

또 애초 잘못 만들어진 시행령을 바로잡지 못해 피해를 본 민원인이 소송을 제기했다 하더라도 몇 년에 걸쳐 대법원까지 가서 확정 판결을 받고 나서야 비로소 시행령 조항이 바뀌는 불편이 되풀이된다면 그것이야말로 막대한 사회적 손실이라고 지적했습니다.

아울러 국회도 이번 논란을 그동안 행정입법에 과도한 위임을 행사하도록 안이하게 법률을 만들던 관행을 바로잡는 계기로 삼아야 한다는 비판도 덧붙였습니다.

6월 1일 수석비서관 회의에서 박근혜 대통령은 이렇게 말했습니다.

“정부의 시행령까지 국회가 번번히 수정을 요구하게 되면 정부의 정책추진은 악영향을 받을 수밖에 없고, 결국 그 피해는 고스란히 국민들에게, 그리고 우리 경제에 돌아가게 될 것이다. 국정은 결과적으로 마비상태가 되고 정부는 무기력화될 것이다”

이미 국회법에 이번 개정안과 다를 바 없는 ‘시정요구’ 조항이 시행되고 있는 상황에서,  정부가 국회의 법률 제정 취지에 반하는 시행령을 막무가내로 고집하지만 않는다면 삼권분립을 위협 받을 일도 없고, 그 혜택도 우리 국민에게 고스란히 돌아가지 않을까요?