문재인 정부 5년, 탈원전은 없었다

지난 5년간 탈원전 정책은 우리 사회의 뜨거운 감자였다. 탈원전을 선언한 문재인 대통령은 임기내내 부침을 겪었고, 새로 들어선 윤석열 정부는 아예 정반대로 돌아서 친원전 정책 드라이브를 걸고 있다. 5년 전 문재인 대통령의 선언으로 시작된 탈원전 정책의 부작용을 바로 잡겠다는 취지다. 지금도 문재인 정부의 탈원전 정책은 윤석열 대통령을 비롯한 친원전 진영의 집중포화를 받고 있다.

그러나 문재인 전 대통령이 공언했던 탈원전의 실체는 없었다. 신규원전 건설을 중단하고 노후 원전의 수명연장을 하지 않겠다는 약속은 지켜지지 않았다. 그나마 월성1호기가 조기에 폐쇄됐지만 '탈원전의 명분도, 실리도 모두 잃은 실패'라는 평가가 나온다.

뉴스타파는 탈핵 선언 5년을 맞아 '문재인 정부가 강력한 탈원전 정책을 집행했다'는 잘못된 전제를 바로 잡기 위해 구체적인 정책 내용과 그 진행 과정을 취재했다.

2017년 6월 19일 고리1호기 영구정지 선포식에서 '탈핵'을 선언하는 문재인 전 대통령.

모두가 놀란 문재인 대통령의 '탈핵 선언'

지금으로부터 5년 전인 2017년 6월 19일, 문재인 대통령은 부산 기장군에 위치한 고리1호기 영구 정지 선포식에 참석해 "원전 중심의 발전 정책을 폐기하고 탈핵 시대로 가겠다"며 이른바 '탈핵 선언'을 했다.

당시 문 전 대통령의 탈핵 선언은 미래 먹거리를 위협받은 친원전 진영 뿐만 아니라 탈원전 진영 또한 놀라게 했다. 수십년간 대한민국 에너지 정책의 핵심이었던 원전의 위상이 새 정부 출범으로 인해 급격히 뒤바뀌게 되었기 때문이다. 곧바로 실현 가능성을 놓고 의심의 목소리가 나왔다.

당시 환경단체를 대표해 고리1호기 영구정지 선포식에 참석했던 더불어민주당 양이원영 의원은 "굉장히 감격스러운 순간이었지만 한편으로는 불안했다. 제가 작성한 것 보다 (표현 강도가) 더 셌다. 대통령 연설문이 마치 시민사회단체 활동가의 선언문 같았다"고 회상했다. 한병섭 원자력안전연구소장은 "내용은 거창한데 어떤 목표를 어떤 경로를 통해 달성하겠다는 건지 알 수가 없어 갑갑했다"고 말했다.

탈핵 운동가조차 '너무 앞서 나가는 게 아니냐'는 불안감이 들었다는 문 전 대통령의 선언문은 어떻게 작성된 걸까. 당시 청와대 관계자는 "정치적으로 오해를 사고 불필요한 논쟁에 휘말릴 수 있으니 '탈핵' 대신 '에너지 전환'정도로 용어의 수위를 낮추면 좋겠다는 수석들의 제안이 있었지만 문재인 대통령이 양보하지 않았다"고 말했다. 문재인 전 대통령의 의중이 크게 반영됐다는 것이다. 이 관계자는 "다른 국가 정상들과 기후변화 이야기를 많이 나누다 보니 해외 순방을 할 때마다 문 대통령의 생각이 크게 진전됐다"라며 "문 대통령은 철학적인 면에서 참모들보다 훨씬 더 진보적이었던 것 같다"라고 덧붙였다.

문 전 대통령이 밝힌 탈핵 선언, 즉 탈원전의 핵심은 신규 원전 건설 중단과 노후 원전 수명연장 금지였다. 탈원전 정책의 성공 여부는 결국 3가지 핵심 과제를 임기 내에 마무리지었느냐로 판가름난다고 할 수 있다. ▲신한울 3·4호기의 건설 중단과 ▲2023년 4월 설계 수명이 만료 되는 고리 2호기의 수명연장 금지 ▲박근혜 정부에서 수명이 연장된 월성1호기의 조기 폐쇄 등이다. 신고리 5·6호기의 경우 대선 공약으로도 건설 백지화를 약속했지만, 임기 초 공론화위원회를 통해 일찍이 건설 재개 결정이 나면서 문재인 정부의 탈원전 정책 과제에서 빠지게 된다.

안전성 문제는 잊혀지고 '불법' 오명만 남은 월성1호기 논란

문재인 정부 임기 동안 가장 큰 논란이 됐던 월성1호기는 1982년 11월 최초 임계운전, 즉 본격 가동을 시작했다. 2012년 11월, 30년의 설계수명이 만료되면서 가동이 중단됐지만 박근혜 정부시절인 2015년 수명 연장 결정이 내려졌다. 큰 문제가 없는 이상 2022년 11월 까지 가동할 수 있게 된 것이다.

그러나 2017년 2월 돌발 변수가 발생한다. 환경단체가 원자력안전위원회를 상대로 제기한 소송에서 법원이 박근혜 정부 시절 내려진 월성1호기의 수명연장 결정을 취소하라고 판결한 것이다. 당시 서울행정법원은 수명연장을 위한 안전성을 평가할 때는 최신 기술기준을 적용해야 하는데 월성1호기의 경우 월성2호기에도 적용된 바 있는 최신 기술기준을 적용하지 않아 법을 어겼다고 판단했다. 국민의 안전과 직결되는 기본 법규를 지키지 않았다는 것이다.

수명연장을 결정하는 과정에도 문제가 있었다는 사실이 드러났다. 당시 원자력안전위원회는 법에서 요구한 중요 자료가 제출되지 않았을 뿐만 아니라, 공정성이 의심되는 원안위원들이 결정에 참여한 사실이 드러났다. 월성1호기의 수명연장 결정에 심각한 하자가 있었다는 사실이 문재인 정부 출범 이전 이미 법원 판결을 통해 확인된 것이다.

월성원자력발전소

그런데 항소심이 진행 중이던 2018년 6월, 문재인 정부가 임명한 인사들이 주축이 된 한수원 이사회가 소송과 무관하게 월성1호기 조기 폐쇄를 결정한다. 이미 1심 법원에서 수명연장 취소 판결이 나온 상황에서 상급 법원의 판결을 기다리지 않고 조치를 취한 것이다.

뉴스타파가 취재 과정에서 접촉한 또 다른 당시 청와대 관계자는 "(당시 한수원 이사회가) 사법부 결정에 의존해 재판 결과만 기다리는 것은 국민의 안전 문제를 방치하는 행위가 될 수도 있다고 생각한 것 같다"고 말했다. 한수원의 결정과 원안위 승인으로 월성1호기가 조기 폐쇄되면서 항소심 법원은 더 이상 소송을 진행할 실익이 없다고 보고 판결을 내리지 않고 재판을 종결한다.

이후 월성1호기는 물론 문재인 정부의 탈원전 정책은 전혀 다른 국면을 맞이한다. 당시 한수원 이사회의 조기 폐쇄 결정에 반발한 야당이 감사원에 감사를 청구했는데, 2020년 10월 발표한 감사원의 감사 결과로 인해 상황이 역전된 것이다.

당시 감사원은 월성1호기 가동중단 결정이 타당했는지에 대해서는 판단을 내리지 않았지만, 한수원이 왜곡된 자료를 이용해 '월성1호기를 계속 가동할수록 손해를 본다'라는 취지의 잘못된 평가를 했다고 결론 내린다. 한수원이 문재인 대통령의 탈원전 정책을 수행하기 위해 무리하게 자료를 조작해 가며 월성1호기의 경제성을 고의로 떨어트렸다는 의심을 사게 된 것이다. 뿐만 아니라 산업통상자원부 공무원들이 감사를 앞두고 월성1호기 관련 자료를 삭제한 사실도 감사 과정에서 드러나기도 했다.

2020년 11월 감사원의 감사 결과를 토대로 검찰이 한수원과 산자부 등을 대상으로 대대적인 압수수색에 돌입하면서 사건의 성격은 '월성1호기 불법 폐쇄'로 굳어졌다. 검찰의 월성1호기 수사는 당시 청와대와 대립각을 세우고 있던 윤석열 검찰총장과 야당이 탈원전 공방에서 주도권을 쥐는데 결정적 기여를 하게 된다. 반면 문재인 정부는 사실상 탈원전 정책의 정치적 추진 동력을 상실하게 됐다.

원자력 전문가들은 월성1호기 조기 폐쇄 결정을 둘러싼 논란이 원전에 대한 사회적 담론을 '국민 안전' 문제에서 '경제적 이익' 혹은 '정치 이념'으로 왜곡시키는 결과를 낳았다고 지적한다. 한병섭 원자력안전연구소장은 "문재인 정부가 월성1호기의 안전성 문제만으로도 수명연장이 잘못됐다는 것을 객관적으로 입증하는데 아무 문제가 없는 상황이었다"며 "무능하게도 '경제성 조작이냐 아니냐' 같은 정치 프레임에 갇혀서 비판은 비판대로 받고 결국 정권까지 내주는 결과를 초래한 것"이라고 말했다.

월성1호기 논란 일지.

'신규 원전 건설 백지화'의 백지화

월성 1호기 논란 이후 신한울 3·4호기 건설 중단 약속도 흔들리기 시작한다. 기본적으로 감사원 감사와 검찰의 수사가 영향을 미쳤지만, 내막을 들여다보면 신한울 3·4호기의 건설을 막지 못한 과정에서도 문재인 정부의 무능과 안일함이 드러난다.

지난해 2월, 당초 한수원은 신한울 3·4호기에 대한 공사 계획을 산자부에 제출하기로 돼 있었다. 문재인 정부는 탈원전 정책 기조에 따라 이 공사 절차를 중단시키려고 했지만 예기치 않은 법적 문제에 봉착하게 된다. 정부가 원전 건설 계획을 바꿔 임의로 공사 절차를 중단시키게 되면, 현행법에 따라 한수원의 다른 발전사업이 추진이 중단되는 난처한 상황에 놓이게 된 것이다.

현행 전기사업법은 한수원이 법정 기한 내에 공사 계획을 인가를 받지 못할 경우, 향후 2년간 다른 발전 사업에 대해서도 한수원이 사업권을 받을 수 없도록 하고 있다. 국가 전력 공급계획에 차질을 빚은 책임을 묻는다는 취지다. 재생에너지의 발전 비중을 늘리려고 한 문재인 정부 입장에서는 재생에너지 사업에도 큰 영향력을 행사하는 한수원과의 긴밀한 협력이 필요했던 상황. 결국 탈원전 정책을 추진하려 하다가 재생에너지 정책을 좌초시킬 수도 있는 정책적인 딜레마에 놓이게 된 셈이다.

결국 산자부는 궁여지책으로 한수원의 신한울 3,4호기 공사계획인가기간을 2023년 12월까지 연장해 주는 조치를 취한다. 다음 정부에서 마음만 먹으면 신한울 3,4호기의 건설을 재개할 수 있는 길을, 문재인 정부가 열어 준 것이다.

여기서 생기는 의문은, 탈원전 등 정부 정책으로 인한 사업 변경으로 발전사업자인 한수원이 불이익을 받게 될 상황을 충분히 예상 가능했을 텐데 정부 여당은 왜 미리 대비하지 않았냐는 점이다. 국회 산업통상자원중소벤처위원회 위원이자 더불어민주당에서 에너지전환 입법 분야를 담당하고 있는 양이원영 의원은 인터뷰에서 다음과 같이 밝혔다.

(기자) 탈원전 정책 추진에 따른 후속 절차를 만들지 않았습니까?
(양이원영) "에너지전환 지원법안을 발의했지만 야당이 반발했습니다."
(기자) 국민들이 보기에 민주당은 180석에 달하는 의석을 갖고 있었는데, 야당 반발이 있다고 해도 적극적으로 추진할 수 있었던 것 아닌가요?
(양이원영) "제 개인의 무능인지, 다른 민주당 의원들이 중요하게 생각하지 않은 건지 모르겠습니다. 2021년 6월 전에는 법안심사소위에 올려서 심의를 하자고 했는데 계속 미뤄지고 있습니다. 문재인 대통령께서 따로 언급이 없으셨던 건지, 청와대 비서진들이 일을 안 한 건지, 청와대에서도 적극적으로 통과시켜야 할 법으로 생각하지 않은 것 같습니다."
양이원영 / 더불어민주당 국회의원

양이원영 더불어민주당 국회의원.

노후원전 안전 규정 위반의 대가, 과태료 300만원... 그리고 '버티기'

문재인 정부는 2023년 4월 8일 설계수명이 만료되는 고리2호기의 수명 연장도 막지 않았다. 공기업과 국가기관의 위법 행위와 방임이 지속되는 동안 가장 우선시 돼야할 국민의 안전은 뒷전으로 밀려났다.

설계 수명 만료를 앞둔 노후 원전을 운영하는 한수원은 계속운전(수명연장)을 하든 폐쇄를 하든 정해진 기한에 맞춰 주기적안전성평가보고서(PSR)를 원안위에 제출할 법적 의무가 있다. 원안위는 먼저 안전성 평가 보고서를 제출받아 검토한 다음, 이어서 한수원으로부터 운영병경허가 신청을 받아 수명연장 혹은 폐쇄가 적절한지 심의해 결론을 내리는 절차를 밟는다.

2023년 4월 설계 수명이 만료되는 고리2호기는 2년 전인 2021년 4월까지 안전성 평가 보고서를 제출해야 했다. 그런데 2020년 11월 한수원은 원안위에 계속운전 신청기한을 변경해 달라고 요청한다. 다시 말해, 고리2호기의 수명을 연장하려고 하는데 그에 필요한 절차를 좀 미뤄 달라는 것이다. 앞서 감사원이 경제성 평가 기준을 다시 만들어서 평가하라고 했는데, 고리 2호기에 대해 새 기준을 마련해서 적용하려면 원안위 제출 시한을 지킬 수 없다는 게 한수원 측이 밝힌 이유였다.

여기에 대해 원안위 측은 "안전성평가보고서 제출 기한과 계속운전 신청 기한은 관련이 없으며 원안위는 안전성을 심사하기 때문에 경제성은 고려하지 않는다"고 답변했다. 수명연장을 하든 하지 않든 안전성 평가 보고서는 기한내에 제출해야 하며, 경제성 여부는 원안위의 심의 대상도 아니기 때문에 연장 사유가 될 수 없다는 원론적인 답변이었다.

그러나 답변 내용은 또 있었다. 만약 한수원이 고리2호기의 안전성평가보고서 제출 기한을 넘겼을 경우 과태료 300만원을 물어야 하며, 다만 향후 수명연장(계속운전)을 신청하는데는 아무런 지장이 없다고 전한 것이다. 원자력안전법에 따른 판단이라는 설명이다.

하지만 원전 1기당 수조원의 건설비가 들어가는 한수원 입장에서는 제출 기한을 어겨도 처벌은 극히 미미한 수준이며, 수명연장에도 아무 제재를 받지 않는다는 사실상의 면죄부였던 셈이다. 한수원은 2021년 4월까지 안전성 평가 보고서를 원안위에 제출하지 않았다.

뿐만 아니라 뉴스타파가 확인한 결과 원안위는 2022년 5월까지 한수원에 대해 과태료 부과를 포함해 어떤 처분도 내리지 않았다. 원안위는 뉴스타파 질의에 "한수원이 제출한 안전성평가보고서(PSR)에 대한 서류적합성 검토를 진행 중이며, 제출기한 도과에 대한 내용도 포함하여 검토중"이라고 답했다. 한병섭 원자력안전연구소장은 "국민의 안전을 위해 존재하는 원안위가 한수원의 안전 절차를 위반 사실을 알고도 묵인하는 것은 있을 수 없는 일"이라며 "세금 몇 푼만 미납돼도 국민들은 과태료를 물고 처벌을 받는데 유독 한수원에만 그렇게 너그러운 이유가 궁금하다"라고 말했다.

고리2호기 수명연장과 관련해 한수원과 원안위가 주고 받은 입장.

한수원은 대선 이후인 2022년 4월에서야 원안위에 안전성 평가 보고서를 제출했다. 곧이어 수명연장을 위한 운영변경 허가신청을 할 것으로 예상된다.

결국 문재인 정부는 공론화를 통해 신고리 5·6호기 건설 재개를 공식화했으며, 신한울 3·4호기의 건설 중단 절차는 진행하지 못했고, 고리2호기 수명연장 역시 막지 못했다. 이미 법원에서 수명연장을 취소한 월성1호기를 뒤늦게 조기 폐쇄했으면서도 불법으로 낙인찍히고 탈원전 정책의 명분조차 상실하는 결과를 초래했다. 문재인 전 대통령의 탈핵, 탈원전 선언은 말 그대로 선언으로 그쳤다.

흔적 없는 문재인 정부의 '탈원전'

거시 지표를 확인해도 문재인 정부에서 '탈원전'이 있었다는 흔적은 눈에 띄지 않는다. 한국전력공사가 공개한 우리나라 에너지원별 발전량 지표에서 원자력이 차지하는 비중은 2017년 26.8%, 2018년 23.4%, 2019년 25.9%, 2020년 29%, 2021년 27.4%로, 문재인 정부 임기 동안 감소 추세는 전혀 드러나지 않는다.

한국전력공사의 연간 에너지원별 발전량 지표. 탈원전을 표방한 문재인 정부 임기 동안 원전의 비중은 줄지 않았다.

2018년 원전의 발전 비중이 23.4%까지 하락한 것을 두고 일부 언론에서 탈원전 정책의 여파라는 보도가 있었지만 이는 사실이 아니었다. 원전 설비의 부실시공으로 인한 보수 때문에 정비 기간이 늘어나면서 가동률이 줄어든 것이 발전 비중 하락의 결정적 요인이었다.

특히 전남 영광군에 소재한 한빛4호기의 경우 2017년 원자로를 둘러싼 격납건물에 공극, 즉 미세구멍이 발견되면서 그해 5월부터 가동 중단에 들어갔으며 2022년 6월 현재도 정비를 진행중이다.

뿐만 아니라 문재인 정부 임기 동안 원자력 분야에 투입된 정부 지출 규모 역시 증가했다. 양이원영 의원실에 따르면 2017년 7,380억원이었던 원자력 분야 정부 지출은 2021년 8,647억원으로 17%가량 증가했다.

양이원영 의원실의 분석한 결과, 문재인 정부 임기 동안 원자력 분야에 지출된 정부 예산 규모는 꾸준히 늘었다.

'탈'탈원전 속도 높이는 윤석열 정부

월성1호기 경제성 조작 사건을 지휘했던 검찰총장 시절부터 대통령 취임 이후까지 줄기차게 친원전을 강조했던 윤석열 대통령의 원전 및 에너지 정책 구상은 조만간 구체적인 모습을 드러낼 전망이다. 이미 예고한 대로 문재인 정부에서 막지 않았던 신한울 3·4호기의 조속한 건설과 고리2호기를 포함한 무려 10기에 달하는 노후 원전의 수명연장이 차례차례 이뤄질 가능성이 높다. 윤석열 정부의 원전 확대정책에 대해서는 2편 <번짓수 틀린 윤석열 정부 에너지 정책>에서 다룬다.

제작진

촬영	이상찬, 최형석
편집	윤석민
CG	정동우
디자인	이도현
출판	허현재

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