<현장에서> 이태원 참사 특별법이 필요한 이유

홍주환

2023년 03월 06일 17시 00분

지난 2월 28일 '10·29 이태원 참사 시민대책회의'와 유가족협의회는 이태원 참사 특별법 요구안 발표 기자회견을 열었다. 정식 명칭은 '10·29 이태원참사 피해자 권리 보장과 진상규명 및 재발방지를 위한 특별법(가칭)'이다. 유가족 측은 "곧 특별법 요구안을 국회로 전달할 것이고, 각 정당을 돌며 입법을 촉구할 것이다"고 밝혔다.

왜 이태원 참사 '특별법'인가

이태원 참사 특별법의 필요성에 대해 논하기 위해선 먼저 특별법의 정의부터 알아야 한다. 특별법은 그 효력이 모든 사람·지역·기간 등에 적용되는 일반법과 달리 특정 사람과 사안, 범위에만 효력을 발휘하는 법령이다. 예를 들어 형법·형사소송법이 모든 대한민국 국민에게 적용되는 일반법이라면, 군형법·군사재판법은 군인이라는 특수한 신분에만 영향을 주는 특별법이다. 특별법은 일반법에 우선한다. 군인이 폭행을 저지르면 형법이 아니라 군형법에 따라 처벌받는다. 이를 '특별법 우선의 원칙'이라고 부른다.

특별법이 필요한 이유는 일반법이 다루지 못하는 예외 사항, 사각지대가 있기 때문이다. 군 관련 법의 경우, 군인이라는 특수한 신분을 제재하는데는 일반 형법만으로는 부족하다. 현 군형법에 따르면, 군무를 이탈한 사람은 평시에는 1년 이상 10년 이하의 징역에 처해진다. 적진일 때는 사형, 무기 또는 10년 이상의 징역형이다. 이런 군무 이탈 제재 조항은 일반법에 담을 수 없다. 특별법으로만 가능하다.

이태원 참사 관련 특별법도 마찬가지다. 이태원 참사와 관련된 사람·사안 등만 효력을 가지며, 일반법이 다루지 못하는 사각지대를 다룬다. 그럼 이태원 참사 특별법이 다룰 사각지대는 어떤 것일까.

지난 2월 28일, '10·29 이태원 참사 시민대책회의'와 유가족협의회가 이태원 참사 특별법 제정을 요구하는 기자회견을 열었다.

① 부족한 피해자 지원

이태원 참사 시민대책회의와 유가족협의회가 낸 특별법 요구안은 크게 3가지 주제로 나뉜다. 그 중 첫 번째가 '피해자 지원'이다. 피해자 지원 부분에서 우리 정부는 많은 사각지대를 만들었다. 이유는 간단하다. 예외적 재난의 후폭풍을 일반적인 법 규정들로만 수습하려고 했기 때문이다.

지난 10월 29일 이태원 참사가 발생하자 정부는 '재난 및 안전관리 기본법'에 따라 특별재난지역을 선포했다. 희생자와 생존자들은 일시 구호금을 받았다. 희생자 2000만 원, 생존자는 신체장해등급에 따라 500만 원에서 1000만 원 사이였다.

문제는 트라우마 등 정신적 피해는 구호금 지급 대상에 포함되지 않는다는 데 있다. 참사 발생 4달이 넘도록 정신과 치료를 받는 피해자들이 많다. 일상 생활에 어려움을 겪고 있고, 일부는 학업·직장을 포기하기도 했다고 한다. 하지만 현행법으로는 정신적 피해로 학교·직장을 그만 둔 피해자들은 아무런 지원도 받을 수 없다. 트라우마에 따른 휴직을 하려고 해도 사업주의 선의에 맡겨야 한다. 정신적 피해자들에게 지원 가능한 건 치료비 실비 지원 정도다. 이마저도 참사 이후 6개월(오는 4월 28일)이 지나면 원칙적으로 끊긴다. 재심사를 통해 연장받아야 한다.

특별재난지역을 선포하면 정부는 재난 피해자에게 생활안정지원금도 줄 수 있다. 1인 가구 기준 49만 원, 2인 가구 83만 원이다. 하지만 주소득자가 사라져 가족 생계가 곤란할 때 얘기고 기간도 몇 달에 불과하다. 참사 피해자 대부분이 20·30대로 대학생, 사회초년생인 이태원 참사 상황에는 맞지 않다.

참사 책임이 있는 국가를 상대로 소송을 제기할 경우에도 법률 비용은 피해자가 모두 대야 한다. 의료비도 건강보험 적용 대상만 해당돼 간병비와 보조장구 구입·유지비는 지원이 안 된다. 병원에 남아 있는 마지막 참사 생존자의 경우 매달 500만 원 이상 간병비가 소요되지만 정부의 간병비 지원은 전무한 상태다. (관련 보도 : 병원에 남은 마지막 이태원 참사 생존자... 정부의 무대책)

지난 2월 22일 뉴스타파는 병원에 남은 이태원 참사 마지막 생존자의 사연을 보도했다. 이 생존자는 의식불명 상태로 매달 500만 원 이상 간병비가 들어가야 하지만, 정부에서는 '규정상 간병비는 지원이 불가하다'는 입장이다.

이처럼 이태원 참사에는 일반법이 담지 못한 '예외적인 피해'가 즐비하다. 특별법을 통한 세밀한 지원이 필요한 이유다. 선례도 있다. 세월호 참사 특별법과 가습기 살균제 참사 특별법이다. 세월호 참사 특별법은 참사 피해자가 신체적·정신적 피해를 회복하기 위한 치유 휴직을 신청할 경우 사업주가 이를 허용하도록 했다. 휴직에 따른 사업주의 고용유지 비용은 국가가 부담했다. 참사 피해자가 회복 과정에서 실직하지 않게 지원한 것이다. 피해자의 피해 회복 관련 활동으로 자녀에 대한 돌봄 공백이 발생했을 때는 아이돌봄서비스를 우선 제공받을 수 있게 했다. 가습기 살균제 특별법은 '가습기살균제피해종합지원센터'라는 별도의 기구를 설치해 피해자 발굴·모니터링·의료지원·재활 기술 연구 등을 하도록 명시했다. 유사 피해의 재발방지를 위한 홍보 업무도 맡겼다. 모두 일반법에만 의존했다면 불가능했을 내용들이다.

이태원 참사 시민대책회의와 유가족협의회도 특별법을 통해 현재 정부가 시행 중인 피해 지원책의 사각지대를 보완한다는 입장이다. 참사 피해자에게 생활지원금과 의료지원금(간병비 포함)을 주고, 심리상담·법률 지원 등을 해야 한다는 내용을 특별법 요구안에 담았다. 추후 국회에서 입법 논의가 진행된다면, 참사 당사자들의 피해 상황에 맞게 더 다양한 내용을 추가할 계획이다.

② '왜'가 빠졌던 경찰 수사와 국정조사

특별법 요구안의 두 번째 주제는 '진상규명'이다. 그동안 이태원 참사에 대한 경찰 수사와 국정조사가 진행됐다. 경찰 수사는 관련자들의 법적 책임을, 국정조사는 정치적·도덕적 책임, 더 나아가 참사 발생의 구체적 원인과 각종 의혹을 밝히는 게 목적이었다.

경찰 수사는 결론적으로 '꼬리 자르기'라는 비판을 받았다. 지난 1월, 73일간의 수사를 마친 경찰은 23명을 기소의견 송치했고, 6명을 구속 송치했다. 기소의견 송치된 이들 대부분은 용산구청·이태원역·용산경찰서·용산소방서 관계자들이었다. 윗선인 이상민 행정안전부 장관과 오세훈 서울시장, 윤희근 경찰청장은 무혐의 처리했다. 윤희근 청장은 입건 전 조사 종결했다. "중앙행정기관이나 광역자치단체에 구체적인 과실 책임을 물은 사례가 많지 않다"는 이유였다. 이태원 참사의 이례성을 대하는 경찰의 수사 방식과 결과는 관례적이었고, 보수적인 수준에 그쳤다. 검찰의 보강수사가 진행 중이지만, 큰 기대를 하는 사람은 없다.

국정조사도 소기의 성과는 있었지만 아쉬움을 남겼다. 첫째, 경찰과 지방자치단체 등이 수사 중이라는 이유로 중요 자료의 제출을 거부했다. 용산구청은 참사 당시의 현장 모습을 담은 CCTV 영상을 모두 모자이크 처리했다. 사람이 얼마나 오고 가는지 등 거리 상황을 전혀 식별할 수 없을 정도였다. 경찰도 참사 현장 주변의 CCTV 영상을 제출하지 않았다. 용산경찰서 내 교통무전망 녹취록은 열람만 허용했다. 112 신고전화 기록은 녹취록 요약본 형식으로만 간단히 처리해 제출됐다. 이로 인해 국정조사 특위위원들은 참사 당시 현장 상황을 직접 보지 못한 채, 얘기를 전해 듣거나 문서로만 검토한 뒤 조사에 참여했다. 조사의 날카로움이 떨어지는 건 당연했다. 한 특위위원의 보좌진은 이렇게 말했다.

원본 자료를 볼 수 있는 게 거의 없으니 청문회에 증인들이 출석해도 이미 제기된 의혹만 계속 도돌이표처럼 질문할 수밖에 없었다. 증인들이 거짓말을 하는지, 부실하게 답변하는 건 아닌지 입증하는 것도 어려웠다. 새로운 사실이나 의혹을 찾아낸 경우도 손에 꼽힐 정도였다.
이태원 참사 국정조사 특위 소속 국회의원 보좌진

국정조사 청문회에 출석한 증인도 편중돼 있었다. 청문회에 나온 증인 73명 중 현장·일선직은 10명 미만이었다. 참사 당일 이태원역 근처에서 교통 정리를 하던 교통경찰관, 최초 112 신고를 받고 현장에 출동했던 지역경찰관, 대통령실 주변 집회·시위를 직접 관리했던 기동대원, 마약수사를 목적으로 이태원 일대에 투입됐던 형사들은 나오지 않았다. 참사 당시 당직을 선 용산구청 직원들도 증인 명단에 없었다.

증인 대다수는 참사 당일 현장에서 멀리 떨어져 주말을 보내고 있던 '상관'들이었다. 현장 상황이 어땠는지 실제로 본 적도 없는 사람들이다. 부하 직원을 통해 보고받거나 문서나 영상으로만 일부 상황을 파악했을 뿐이다. 더욱이 이 중 다수는 경찰 수사 대상에 올라 있어 처음부터 '진실된 증언'을 하리라고 기대하기 힘들었다. 박희영 용산구청장과 김광호 서울경찰청장, 이임재 용산경찰서장, 이상민 행안부장관 등이 특히 그랬다.

결국 국정조사에서 현장의 목소리는 배제됐다. 현장 경찰들이 평소 어떤 지시를 받아왔길래 '압사당할 것 같다'는 112 신고를 받고도 그냥 돌아왔는지, 당직을 서고 있던 용산구청 직원들이 아무 것도 안 한 이유는 무엇인지, 마약수사 형사들은 이태원에 투입되며 어떤 성과를 요구받았는지 파악되지 않았다. 안타까운 일이었다.

지난 1월 6일 국정조사 청문회에 증인으로 참석한 이상민 행정안전부 장관.

정리하면, 경찰은 관례적인 수사 기조를 탈피하지 못했다. 참사 당시를 보여줄 원본 자료도 현장의 증언도 없었던 국정조사 특위는 구체성을 놓쳤다. 경찰 수사나 국정조사 모두 '왜'를 규명하지 못했다. 경찰과 지자체가 '왜' 다중인파 운집에 대비하지 않았는지, '왜' 경찰이 오후 6시 34분부터 있던 112 신고를 무시했는지, '왜' 마약수사 인력이 그렇게 많았는지, '왜' 교통 정리가 늦어져 구급차 진입에 문제를 겪었는지 등 말이다.

이태원 참사 시민대책회의와 유가족협의회가 특별법 요구안에 독립적 조사기구 설치 내용을 담은 건 바로 이 '왜'에 대한 답을 얻기 위해서다. 요구안은 '조사위가 총 80명 내 규모로 구성돼 1년간 조사하고 최장 6개월까지 연장 가능'하도록 돼 있다. 3주에 불과했던 국정조사에 비하면 긴 시간이다.

유가족협의회는 조사기구가 최대 1년 6개월 동안 이태원 참사와 관련된 하위직 공무원부터 고위공직자까지 모두 조사하길 바라고 있다. 요구안에 따르면, 조사기구는 조사·고발권과 특검 요청권, 동행명령 권한, 조사방해 행위 처벌 규정을 갖는다. 경찰 외에는 접근이 안 됐던 CCTV 영상, 녹음파일과 수사기록 등도 공개·조사 대상이다. 이종철 이태원 참사 유가족협의회 대표는 "여전히 알고 싶은 것이 너무 많다"고 말했다.

참사 전까지 112 신고가 여러 번 들어왔을 때 출동했던 경찰관들은 왜 상황 정리를 안 하고 그냥 다 갔을까요? 그게 개인 판단일까요? 아니면 누가 지시를 했던 것일까요? 왜 경찰들은 참사 직전 인도로 내려왔던 인파를 다시 참사가 벌어진 골목으로 올려 보냈을까요? 윤희근 경찰청장과 이상민 행안부장관은 아예 수사도 안 했습니다. 세세하게 이번에는 진짜 아래부터, 경찰 순경부터 대통령실까지 다 조사해야 됩니다.
이종철 / 이태원 참사 유가족협의회 대표(고 이지한 씨 아버지)

③ 추모시설에 관심없는 정부·서울시

특별법 요구안의 마지막 주제는 '추모·애도 및 공동체 회복사업'이다. 막대한 피해가 발생한 사회적 참사에선 사회적 추모와 기록이 필수적이다. 참사 당사자들을 위로·애도하는 게 다가 아니다. 우리 사회에 이태원 참사의 참혹함을 계속 상기시켜야 사고 재발 방지를 위한 동력이 꺼지지 않고 유지될 수 있기 때문이다. 조영삼 뉴스타파 전문위원(전 서울기록원장)은 "이런 참사가 계속 일어나는 이유는 재난을 제대로 기록·기억하지 않고, '그런 재난이 다시는 일어나지 않도록 하겠다'라고 하는 국가 차원의 약속이 말로만 이뤄져서다. 추모가 물리적 실체로 나와야 한다"고 말했다. 한마디로 국민 모두를 위한 추모시설을 만들어야 한다는 얘기다.

현재로서는 이태원 참사의 추모·기록시설 및 기관 설치 여부는 순전히 정부와 서울시 손에 달려 있다. 정부와 서울시가 안 하겠다고 하면 그만이다. 참사 발생 4달이 넘어선 지금까지 대통령실과 행안부, 서울시는 추모시설 설치에 대해 아무 말도 없다. 서울시는 임시 추모공간조차 내놓지 않고 있다. 이런 정부와 서울시가 갑자기 추모시설 건립 추진에 나서리라고 기대하기는 어렵다.

서울시청 광장에 설치된 이태원 참사 희생자 합동분향소의 모습. 서울시청은 참사 발생 4달이 넘도록 추모공간을 마련해주지 않고 있다.

그러므로 특별법 제정을 통해 추모시설 설치를 의무화해야 한다. 이미 세월호 참사 특별법은 추모위원회 설치와 추모시설 건립, 추모사업 진행 등을 국가·지자체의 의무사항으로 명시한 바 있다. 이번 이태원 참사 특별법 요구안에도 비슷한 내용이 담겼다. 추모·애도, 공동체 회복 사업이다.

정부가 특별법에 따라 추모시설 설치를 추진한다 해도 제대로 사업이 되겠느냐는 의문도 나온다. 정부는 이태원 참사의 '가해자'다. 가해자가 자신의 치부와 실책을 알리는 시설을 만들어야 한다. 추모시설이 보여주기 행정에 그치지 않을까 걱정되는 이유다. 오랜 기간 세월호 참사 기록 활동을 해온 김익한 명지대 명예교수의 말이다.

추모 행위를 할 때 장소성이 중요합니다. 그런데 정부는 본래 사건이 일어난 장소에서 먼 곳에서 추모 행위를 하도록 기획할 것이고, 시민들이 가기 어려운 구석진 곳에 추모비를 작게 세울 수 있죠. 형식적으로는 추모를 했다고 강조하지만, 정작 시민들이 지속적으로 추모를 못하게 하는 겁니다. 참사에 책임이 있는 정부가 추모에 대한 의사결정을 하고 주도할 때 나올 수 있는 기현상이죠.
김익한 / 명지대학교 기록정보과학대학원 명예교수

지난해 12월 서울시가 이태원 참사 유가족들에게 제시한 임시 추모·소통공간 후보지 중 하나. 13평짜리 반지하방이다.

추모시설 설치, 추모사업 시행 과정에서 정부에만 끌려가지 않기 위한 제도도 필요하다. 참사 당사자와 시민사회가 추모 관련 의사결정 과정에 참여할 수 있는 길을 여는 것이다. 세월호 참사 특별법에선 '추모시설의 운영·괸리 및 추모제의 시행'을 관장하는 4·16 재단을 만들게 했다. 법에 따라 정부는 4·16 재단에 기금을 출연했지만, 운영에는 관여하지 않았다. 마찬가지로 이번 이태원 참사 특별법 요구안에도 추모재단을 만들면, 정부가 이를 지원하게 하는 내용이 있다. 김익한 교수는 "정부 주도가 아닌 당사자 주도의 사회적 추모를 보장해야 한다"고 말했다.

시민사회의 대표격인 사람들 그리고 유가족들이 중심이 돼 추모위원회가 구성되고, 의사결정과 집행 권한을 위원회가 가질 수 있다면 어떤 결정을 할까요. 당연히 이태원역 1번 출구를 중심으로 추모공간을 만들겠죠. 거기서 여러 문제가 발생할 겁니다. 상인들과 이해갈등 같은 것은 그 위원회에서 열심히 뛰어다니면서 풀지 않을까요. 당사자니까 충분히 그럴 동기가 있고요. 정부는 예산을 지원해주면 됩니다. 추모위원회(혹은 추모재단)의 권한을 법률로 정의하면 가능합니다. 문제는 지금 결정권과 집행권을 정부·서울시가 갖고 있다는 거예요. 서울시는 가해자 측인데, 우리가 납득이 가능할까요?
김익한 / 명지대학교 기록정보과학대학원 명예교수

이제 국회의 시간이다

이태원 참사 특별법 요구안은 미흡한 피해 지원과 부족한 진상규명, 방치된 사회적 추모라는 현실적인 필요성에 의해 만들어졌다. 유가족들은 곧 이 요구안을 여야 모든 정당에 전달할 계획이다. 이제 공은 국회로 넘어갔다.

이종철 유가족협의회 대표는 뉴스타파 취재진에게 이렇게 말했다. "특별법이 통과되더라도 올해는 넘기지 않을까요." 매우 자조적인 말투였다. 유가족들은 국회를 바라보고 있으면서도, 반신반의하는 중이다.

국회는 점점 이태원 참사를 잊어가고 있다. 여당인 국민의힘은 유가족들과의 면담에서 숱한 약속을 했지만, 거의 지키지 않았다. 지금은 전당대회 때문인지 유가족은 안중에도 없다. 거대 야당인 더불어민주당도 유가족들이 특별법을 요구하는 기자회견을 한 지 1주일이 넘게 지났지만 아무 말이 없다. 몇몇 의원들이 개인 자격으로 특별법 제정에 나서겠다는 입장을 밝혔을 뿐이다.

국회 또한 이태원 참사의 책임 그룹이다. 정부를 제대로 감시하지 못해 참사의 원인을 제공한 잘못이 있다. 방관과 방치는 잘못의 무게를 가중시킨다. 국회의 신속한 특별법 제정 논의를 기대한다.

제작진

취재	홍주환
디자인	이도현
출판	허현재

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