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공공안전

[이태원 참사 미규명 진실]⑧ 1조 원 재난안전통신망 활용하지 못한 이유

2024년 09월 23일 10시 00분

2024년 09월 23일 10시 00분

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2022년 10월 29일 밤 10시 15분, 서울 이태원에서 압사 참사가 발생했다. 시민 158명이 거리 위에서 사망하고, 334명이 부상 당했다. 참사 트라우마로 10대 생존자 1명이 목숨을 끊었다. 그로부터 약 1년 10개월이 흘렀지만, 아직 이태원 참사가 '왜' 발생했는지는 제대로 밝혀지지 않았다.
현재 이태원 참사의 원인은 파편적으로만 드러났다. 참사 직후 한 달여 간 진행된 국회 국정조사는 참사의 일부분만 다뤘다. 일부 공무원에 대한 수사가 있었고 재판에 넘겼으나, 책임자들의 '개인적·형사적 책임'을 입증하는 데 집중하고 있다. 참사를 일으킨 구조적 요인을 규명하기에는 역부족이다. 
지난 5월 2일, '10·29 이태원참사 피해자 권리보장과 진상규명 및 재발 방지를 위한 특별법'(이태원특별법)이 통과됐다. 이 법에 따라 곧 독립적 조사기구인 '특별조사위원회(특조위)'가 구성된다. 특조위는 이태원 참사와 관련된 각 기관의 관행과 책임, 구조적 한계, 시스템과 법령의 부재 등을 총체적으로 조사한다. 참사가 발생한 지 551일 만에야 이태원 참사 전반에 대한 진상규명 기회가 열린 것이다. 
그렇다면 특조위가 반드시 조사해야 할 진상규명 과제들은 무엇일까. 뉴스타파와 독립언론 '코트워치'는 이태원 참사와 관련된 국회 국정조사 기록과 책임자들의 형사재판 기록, 별도 입수한 정부 문건 등을 분석해 특조위에서 반드시 다뤄야 할 진상규명 과제들을 추출했다. 그 과제들을 연재기사로 제시한다. <편집자 주>
[이태원 참사 미규명 진실]
① 그날 경찰은 왜 기동대를 배치하지 않았나  
② 대통령실 이전은 경찰 대처에 어떤 영향을 미쳤나
③ 대통령실 이전은 용산구청에 어떤 영향을 미쳤나
④ 경찰, 수뇌부 방침 때문에 '안전유지업무' 회피했나 
⑤ 출동 안 하고 "출동했다" 보고... 112신고 기록은 왜 조작됐나  
⑥ '교통 통제 실패' 그리고 놓쳐버린 골든타임
⑦ 재난 관리 능력 '제로'...용산구는 왜 무능했나
⑧ 1조 원 재난안전통신망 활용하지 못한 이유
'이태원 참사'로 드러난 문제점 중 하나는 정부가 재난 대응을 위해 구축한 '재난안전통신망(PS-LTE망, 이하 재난통신망)'을 전혀 활용하지 못했다는 사실이다. 
재난통신망은 경찰, 소방, 지자체 등 재난 관련 기관이 동시에, 실시간으로 소통할 수 있도록 만든 전국 단일의 무선 통신망이다. 광대역 무선통신기술(LTE)에 그룹 통화 등 재난 업무에 필요한 기능을 추가로 갖춘 PS-LTE(Public Safety-LTE)기술을 채택했다. 2021년 3월 구축이 완료됐다. 
하지만 2022년 10월 29일 이태원 참사 당일, 재난통신망은 무용지물이었다. 재난통신망으로 실시간 소통했어야 할 기관들은 따로 놀았고, 카카오톡 등 사기업의 메신저로 통신했다. 이로 인해 신속한 피해자 구조와 상황 통제가 이뤄지지 않았다는 비판이 제기됐다. 
재난통신망이 활용되지 못한 이유에 대해선 면밀히 조사된 바가 없다. 구축 후 1년 7개월이 넘게 흐른 시점이었음에도 이태원에서 재난통신망이 왜 사용되지 않았는지, 재난통신망 구축·운영 사업 전반에 문제는 없는지 조사해야 같은 잘못을 반복하지 않을 수 있다. 

참사 당일 재난통신망 '기관 간 통신' 고작 3분 15초

재난통신망은 '세월호 참사' 직후인 2014년 5월부터 추진됐다. 8년의 준비 과정을 거쳐 2021년 3월 구축이 완료됐고, 그해 5월 개통했다. 사업비로는 2022년까지 1조 원 넘는 예산이 투입됐다.
행정안전부가 2021년 5월 구축을 완료했다며 홍보한 재난통신망 설명 자료 (사진 출처 : 행정안전부)
재난통신망의 도입 목적은 크게 두 가지다. 첫 번째는 급격한 트래픽 증가나 통신 시설 훼손 등으로 통신이 마비되기 쉬운 재난 현장에서 정부가 구축한 별도의 기지국을 중심으로 안정적인 통신을 가능케 하는 것이다. 
두 번째는 각자 다른 통신망을 써온 경찰, 소방, 지방자치단체, 의료기관 등이 하나의 통신망으로 동시 교신할 수 있도록 하는 것이다. 재난통신망에서는 각 기관이 음성, 사진, 영상을 주고받을 수 있다. 기존의 휴대전화나 무전기가 아닌 전용 단말기로 통신한다. 동시다발적 소통으로 재난 발생 시, 각 기관의 유기적인 대응이 가능하다는 게 행안부 설명이다. 
하지만 이태원 참사 당일, 재난통신망은 거의 사용되지 않았다. 행정안전부에 따르면, 재난통신망 전용 단말기로 이뤄진 통화 시간은 총 172분. 경찰 약 147분(1대 당 평균 5.8초(전체 통화량 / 참사 당일 사용된 단말기 숫자)), 소방 약 22분(1대 당 약 10.8초), 의료기관 약 2분(1대 당 10.9초), 지자체 약 1분(1대 당 3.8초)에 그쳤다. 
특히 기관 간 통화는 '3분 15초'에 불과했다. 앞서 설명했듯 재난통신망의 목적 중 하나는 '기관 사이의 동시다발적 소통'이다. 3분 15초는 전체 통화량(172분)의 1.8%에 불과하다. 
그렇다면 통화 내용은 어땠을까. 참사 당시 재난통신망에서는 총 3개의 '공통통화그룹'이 활성화됐다. 공통통화그룹은 기관 간 통신이 이뤄지는 일종의 단체 대화방이다. 
먼저, '서울용산재난상황실01'(서울경찰청·용산구청·용산소방서·순천향대병원·용산보건소 등 참여) 그룹은 통화 시간이 10초뿐이었다. 행안부가 주관하는 '중앙재난상황실01' 그룹의 통화 시간은 겨우 2초였다. 둘 다 통화 내용이랄 게 없었다.
통화 내용이 확인되는 대화방은 '서울재난상황실01'(서울시청·서울경찰청·서울소방재난본부·용산구청·국립중앙의료원 등 참여) 그룹뿐이었다. 이 통화 그룹은 10월 29일 밤 11시 41분부터 약 3분 3초 간 통신했다. 
취재진은 그중 2분 13초 분량의 통화 녹취록을 확인했다. 교신 내용은 재난통신망이 잘 작동하는지 확인하는 정도에 불과했다. 구조와 상황 통제 등에 대한 논의는 없었다. (괄호 안은 통화 시간이다)
(01:39) 서울경찰청 상황실 : 서울시 재대본(재난대책본부), 서울경찰청입니다.
(01:40) 서울경찰청 상황실 : 용산구 재대본, 재난대책본부, 서울청입니다. 서울경찰청입니다. (응답 없음, 중략) (02:00) 서울경찰청 상황실 : 용산 재난상황실, 서울청이에요.
(02:02) 용산구청 당직실 : 네, 답을 해야지. (중략)
(02:08) 서울경찰청 상황실 : 용산구 재난대책본부, 여기 서울청입니다.
(02:08) 용산구청 당직실 : 네, 용산구 당직실입니다.
(02:08) 서울경찰청 상황실 : 수신 양호하신가요?
(02:08) 용산구청 당직실 : 양호합니다. (중략)
(02:08) 서울경찰청 상황실 : 용산구 재대본 실무반 운영 중이지요?
(02:09) 용산구청 당직실 : 재난대책본부 말씀하시는 거예요?
(02:09) 서울경찰청 상황실 : 네, 맞습니다.
(02:09) 용산구청 당직실 : 네. (02:09)
서울경찰청 상황실 : 네, 알겠습니다. 서울청도 재난상황실 운영 중입니다. 특이사항 안전통신망으로 통신하겠습니다. 

2022.10.30. 재난안전통신망 '서울재난상황실01' 교신 녹취록 일부
이태원 참사 이후 현장 모습. 재난 상황에 신속하게 대응하기 위해 구축한 재난통신망은 정작 참사 현장에서 무용지물이었다.  

재난통신망 제대로 썼다면 달랐을 수 있다

그렇다면 재난통신망은 왜 거의 쓰이지 않았던 것일까. 재난통신망을 사용하지 않아도 되는 상황이었던 걸까. 결론부터 말하면, 그렇지 않다. 이태원 참사 현장에는 재난통신망이 필요했다. 
재난통신망이 필요했던 첫 번째 이유는 사설 통신망의 불안정성 때문이다. 2022년 10월 29일 밤 이태원에는 엄청난 인파가 몰리며 통신 장애가 발생했다. 지난 3월 서울 용산경찰서 관계자 재판에 나온 장 모 용산경찰서 경찰관은 "휴대전화가 사실상 먹통이었다. 전화를 걸어도 상대방 목소리가 들리지 않거나, 상대방이 제 목소리를 듣지 못하는 경우가 많았다"고 증언했다. 국회 국정조사에서 이봉학 서울 용산소방서 현장지휘팀장은 "통신 장애로 대원들이 사용하는 휴대용 무전기로 소통이 원활하지 않았다"고 말했다. 
통신사인 KT·SKT·LG유플러스의 국회 제출 자료에 따르면, 참사 직후인 10월 29일 밤 10시~11시 통신 3사의 5G 데이터 트래픽은 약 96만 8,000MB로, 전주(54만 7,000MB) 대비 77% 증가했다. 소방 구조대응 단계가 3단계로 격상(밤 11시 54분)된 이후인 30일 새벽 0시~1시에는 트래픽이 SKT는 전주 대비 118%, KT는 125%, LG유플러스는 101% 증가했다. LTE 기지국 기준으로는 각각 97%, 31%, 133% 증가했다.
이태원 참사 발생 전 참사 현장 골목의 모습. 당시 이태원에는 인파가 가득 들어차 있었다. 통신 장애가 발생했었다는 증언이 여럿 나왔다. 
통신 장애는 곧바로 구조 작업에 지장을 줬다. 현장 경찰·소방관들의 신속한 소통과 보고를 방해했기 때문이다. 지난 3월 재판에 나왔던 장 모 용산서 경찰관은 "무전기와 휴대전화를 통해 보고를 시도했으나, 안 돼서 직접 보고하기 위해 이태원파출소로 달려갔던 것 아니냐"는 이임재 전 용산경찰서장 변호인의 질문에 "그렇다"고 대답했다.
국회 국정조사에 참여한 최대해 차의과대학교 응급의학과 교수는 "참사 당일 촬영된 '보디캠'(소방관들이 몸에 부착하는 소형 영상 녹화장치) 영상에 (현장 인력이) 개별적으로 움직이면서 아는 사람을 만나면 현장 대응에 대한 의견을 나누는 모습이 지속적으로 나온다. 통신 장애로 인해 소통이 되지 않아 많은 문제가 발생하는 상황이 이태원 사고 때도 일어났다"고 국정조사 결과보고서에 썼다. 실제 보디캠 영상에는 소방관들이 무전기를 쓰지 않고, 삼삼오오 만나서 상황을 공유하는 장면이 다수 등장한다. 
이외에도 소방 무전 녹취록에 따르면, 서울소방재난본부 산하 서울종합방재센터 상황실은 참사 당일 밤 10시 31분~11시 36분 사이 세 차례에 걸쳐 "영상 송출 확인 좀 해달라", "일단 영상 좀 빨리 틀어달라"고 무전했다. 구조대가 현장 상황을 촬영한 영상이 서울소방 상황실로 전달되지 않고 있었다는 뜻이다.
서울종합방재센터는 국정조사 과정에서 '현장 영상 미송출에 따른 신속한 현장 파악 곤란'이 소방 대응의 문제점 중 하나라고 보고했다.
(참사 현장에서) 영상 송출 담당자가 저한테 영상 송출이 안 된다고 도움을 요청을 했고요. 안 되면 일단 구조작업 실시하라고 말하고 제가 사진을 찍어서 카톡(카카오톡) 상황 공유방에 올리려고 했지만, 통신 불량으로 전송되지 않았습니다. 그리고 그때 당시 무전도 되지 않았습니다.

유해진 서울 용산소방서 소방관 / 2023. 1. 4. 국회 국정조사
통신 장애는 오랜 시간 지속됐던 것으로 보인다. 소방 무전 녹취록을 보면, 참사 다음 날인 30일 새벽 0시 6분 "통신사 중계기 요청해달라", "지금 일대 통신이 마비돼 업무가 안 된다"는 무전이 나온다. 국정조사에 참여한 최희천 서울시립대 소방방재학과 교수는 "소방의 영상 송출 오류도 참사 당일 밤 10시 30분경부터 3시간 40여 분간 계속됐다"고 국정조사 결과보고서에 썼다. 
재난통신망이 필요했던 두 번째 이유는 참사 당일 이태원에는 경찰·소방·지자체·의료진의 '동시다발적인 소통'이 요구됐기 때문이다. 경찰과 소방, 의료진은 서로 다른 통신 체계를 갖고 있다. 이로 인해 현장 구조대원과 경찰관은 직통으로 상호 교신할 수 없다. 경찰서나 지역경찰청에 요구 사항을 전달한 뒤 이를 일선 경찰관들에게 하달되게 해야 한다.
이는 1분 1초가 아까운 재난 상황에서 비효율적이다. 교통·인파 통제(경찰·지자체)와 구조·이송 작업(소방), 응급조치와 이송병원 배정(의료진) 등이 모두 유기적으로 이뤄져야 하는 재난 상황에서 '기관 간 소통 지연'은 큰 걸림돌이 될 수 있다. 
실제로 참사 당시 소방 구조대원들은 현장 교통 및 인파 통제가 이뤄지지 않아 어려움을 호소했지만, 이는 바로 경찰에 전달되지 않았다. 소방 무전 녹취록에는 "경찰 출동 독촉 좀 해달라", "경찰에 해밀톤호텔 앞쪽 교통 및 인원 통제 속히 요청해달라"는 얘기가 계속 등장한다. "서울경찰청에 연락해서 기동대 빨리 출발시킬 수 있도록 하라"는 무전도 있다. 일선 경찰과 직접 소통이 안 되니 서울청을 통해 전달하라는 뜻이다. 
현장 소방대원들의 요구는 서울소방재난본부를 거쳐 서울경찰청 등에 전달됐지만, 경찰은 묵묵부답이었다. 서울청 차원의 첫 기동대 투입 지시는 밤 11시 33분이었다. 결국 현장 통제가 늦어지며 피해자 구조와 이송도 지연됐다. (관련 기사 : ⑥ '교통 통제 실패' 그리고 놓쳐버린 골든타임)
2021년 5월 행정안전부는 재난안전통신망의 사진·영상 송출 기능으로 현장 상황의 실시간 공유가 가능해졌다고 홍보했다. 위 사진은 현장 경찰관이 화재 영상을 촬영해 재난통신망으로 전송하고, 영상을 확인한 지역 소방본부 상황실이 구조 대응에 협조하는 모습을 홍보하는 장면이다. (사진 출처: 행정안전부)
이러한 통신 장애, 기관 간 소통 지연 문제는 재난통신망이 제대로 구축 및 사용됐다면, 해소됐을 가능성이 있다. 앞서 설명했듯 재난통신망으로는 기관 간 실시간 음성·영상 통화와 사진·영상 전송 등이 가능하다. 또 재난통신망 공통통화그룹 '서울재난상황실01'에는 서울경찰청과 서울소방재난본부가 함께 들어 있었다. 다른 통화그룹인 '서울용산재난상황실01'에는 용산경찰서와 용산소방서가 함께 들어 있었다. 

'카카오톡' 쓰면 된다?... 공적 재난통신망 필요한 이유

물론 소방과 경찰, 의료진이 아예 소통을 안 한 것은 아니다. 참사 당일 현장에서는 사설 메신저인 '카카오톡'이 사용됐다. 국립중앙의료원 중앙응급의료센터 상황실이 운영하는 카카오톡 단체대화방인 '모바일 상황실'을 중심으로 소통이 이뤄졌다. 이 대화방에는 소방 구조대원, 의료기관, 지자체 재난 담당자들이 들어와 있었다. 모바일 상황실에서는 현장 구조 작업과 의료 조치, 재난의료지원팀(DMAT) 출동 요청, 병원 병상 현황 등에 대한 내용이 오갔다. (괄호 안은 메시지가 올라온 시각이다)
(22:40) 중앙응급의료상황팀 : 10km 반경 병상 정보, 지도 공유합니다.
(22:47) 서울구급상황관리센터(소방) : DMAT, 신속대응반(보건소) 요청합니다.
(22:53) 서울구급상황관리센터(소방) : 서울구상센터 구급지도의사 현장으로 출동
(22:59) 중앙응급의료상황팀 : [사상자 수용능력 현황] - 국립중앙의료원 외상센터는 중환 1명 / 응급실은 수용능력 확인 중
(23:03) 중앙응급의료상황팀 : [사상자 수용능력 현황] - 국립중앙의료원 응급실: 중증 1명, 경증 5명
(23:10) 서울구급상황관리센터(소방) : 해밀턴호텔 후면 쪽에 다수 사상자 발생
(23:20) 소방청 중앙구급상황관리센터 : 중앙응급의료센터에서는 동원할 수 있는 가용 자원을 최대한 동원하여 주시기 바랍니다.
(23:20) 서울권역 서울대팀장 : 서울대병원 DMAT 도착 

2022.10.29. 카카오톡 '모바일 상황실' 대화 내역 중 일부만 발췌
이태원 참사 당일, 국립중앙의료원 중앙응급의료센터 상황실이 운영한 카카오톡 단체대화방 '모바일 상황실' 대화 내역. 밤 10시 38분 사고 발생을 알리는 첫 메시지가 올라왔다. (출처: 21대 국회 정의당 장혜영 의원실)
여기까지만 보면, 카카오톡을 통해 기관 간 소통이 원활했던 것처럼 보인다. 하지만 이 대화방에 경찰은 한 명도 없었다. 모바일 상황실은 애초에 피해자 구조와 병원 이송 상황 공유가 목적이었다. 그래서 아무도 경찰을 초대해야 한다는 사실을 알지 못했다. 피해자 구조·이송이 어떻게 이뤄지고 있는지, 현재 구조 인력들에게는 어떤 지원이 필요한지 실시간으로 전달될 수 없었다. 한 구조대원은 '경찰 통제가 필요하다'고 대화방에서 말했지만, 이 또한 경찰은 볼 수 없었다.
소방청 중앙구급상황관리센터 : 소방청 지도의사입니다. 경찰에 큰 도로쪽 응급의료소 공간 확보 요청해야 할 것 같습니다. 환자 규모가 어떻든지 의료소 공간 확보하셔야 합니다. 통제가 우선입니다. 통제가 되어야 처치가 됩니다.

2022.10.29. 밤 11시 11분 '모바일 상황실' 카카오톡 단체대화방에 올라온 메시
카카오톡 대화방에 경찰만 포함됐다면 아무 문제가 없었던 것 아니냐는 반문도 가능하다. 하지만 참사 2주 전인 10월 15일 경기도 판교 데이터센터 화재로 발생한 '카카오톡 먹통 사태'처럼, 카카오톡 등 사설 메신저를 쓸 수 없는 상황에서는 재난 대응도 불가능하기 때문에 재난용 통신 수단으로는 위험성이 크다. 정부가 공적 재난통신망을 구축하고 운영하는 이유다.
사설 메신저로는 모든 재난에 대응할 수 없다는 근본적인 문제도 있다. 김사혁 공공안전망포럼 부위원장은 "(사설 메신저로 대응이 가능한 상황도 있지만) 화재나 붕괴, 산사태, 지진, 홍수 등 현장에서 지휘가 이뤄지는 작전 중인 경우는 PTT(Push To Talk, 누르면 음성 송신) 기반 무전기 기능이 필수적"이라며 "재난이 복잡해지면서 기관 간 현장 소통과 동시 대응이 중요해졌고, 그 외에도 사진, 영상, 위치 정보 등을 이용한 실시간성 대응을 높이기 위해 PS-LTE 기반 재난통신망으로 간 것"이라고 설명했다.
2022년 10월 15일 오후 경기도 성남시 SK C&C 데이터센터에서 화재가 발생한 직후 메신저 '카카오톡'은 '먹통'이 됐다. 사진과 영상을 제외한 메시지 수발신은 다음 날인 16일 오전이 되어서야 가능해졌고, 카카오의 모든 서비스가 복구되는 데는 무려 5일 7시간 30분이 걸렸다.

'이태원 참사' 당일, 재난통신망 쓸 준비도 안 돼 있었다

여기서 의문이 제기될 수 있다. 재난통신망은 2021년 3월 구축이 완료됐고, 참사 당일 현장엔 재난통신망이 필요했다. 그럼 재난통신망을 바로 사용했으면 될 텐데, 왜 거의 활용하지 않았던 것일까. 현장 인력의 무능 탓일까? 그렇지 않다. 
취재 내용을 종합하면, 참사 당시 각 기관은 재난통신망을 쓰고 싶어도 쓸 준비가 돼 있지 않았다. 이태원 참사 당시 각 기관은 단말기 장비를 완전히 갖추지 못했다. 재난 대응 매뉴얼도 미흡했다. 각 기관의 재난대응매뉴얼에 재난통신망을 사용하라는 지침이 없거나, 직원들을 대상으로 한 통신망 활용 교육과 사전 훈련이 제대로 이뤄지지 않은 것이다.
먼저 서울소방재난본부는 애초에 재난통신망을 쓸 수 없는 상태였다. 재난통신망 단말기에 지령을 내리는 장비인 지령장치도 부족한 상태였다. 서울소방재난본부의 국회 제출 자료에 따르면, 서울소방은 2023년까지 재난통신망 장비 구축을 끝내고 2024년부터 운영할 계획이었다.
이태원 참사 당일 무전기를 사용하고 있는 소방 구급대원의 모습. 소방 보디캠 촬영 영상을 모두 확인했지만, 재난통신망 단말기를 사용하는 소방대원의 모습은 찾아볼 수 없었다.
서울시청 재난안전상황실에는 통신 단말기가 23대 있었다. 하지만 실제 상황에서 재난통신망을 활용하기에는 역부족이었다. 서울시 '재난사고 초기대응 매뉴얼(2022년 8월 개정)'에는 재난통신망 활용에 관한 규정이나 내용조차 등장하지 않았다. 해당 매뉴얼은 2014년 처음 만들어진 뒤 계속 수정돼 왔지만, 재난통신망 관련 내용은 참사 때까지 전혀 포함되지 않았다.
참사 당일 서울시청 재난안전상황실에 근무했던 권 모 주무관은 '재난통신망을 쓸 줄 알지만, 매뉴얼에 따라 평상시 사용하는 SNS(카카오톡)로 전파했다'는 취지로 말했다. 권 주무관이 봤다는 매뉴얼에는 재난이 발생하면 SNS로 전파하라고 나와 있다. 김의승 서울시 행정1부시장은 국회 국정조사에서 "아직은 재난안전통신망이 확실하게 정립돼서 활용되지 못하고 있는 게 현실"이라고 말했다. 서울시청은 이태원 참사 이후인 지난해 7월에야 재난통신망을 활용하도록 재난 대응 매뉴얼을 개정했다.
용산구청은 당직실(참사 당일 재난안전상황실로 운영됨)에 재난통신망 단말기를 비치했었는지도 불명확하다. 이는 현재 진행 중인 박희영 용산구청장 등 용산구 관계자들의 형사재판 쟁점 중 하나다. 
검찰은 당직실에 재난통신망 단말기가 없었다고 주장한다. 박희영 구청장 등 용산구청 관계자들에 대한 검찰 공소장에는 "(박 구청장이) 재난안전통신망(단말기)이 야간 및 주말에도 (당직실이 아닌) 용산구청 안전재난과에 보관되도록 방치했다"고 적혀 있다. 박 구청장 측은 "2022년 1월경부터 당직실에 재난통신망 (단말기) 1대와 매뉴얼을 비치하고 있었다"고 반박한다.
만약 단말기가 있었더라도 실제 현장에서는 아무런 의미가 없었을 가능성이 높다. 용산구청이 당직자에게 통신망 활용 교육을 제대로 하지 않았기 때문이다. 2022년 12월 국회 현장조사에서 용산구청 관계자는 "당직을 서는 모든 사람을 대상으로 재난안전통신망 사용 관련 훈련을 실시했느냐"는 국회의원 질문에 "당직 근무자들을 대상으로는 상세하게 교육이 안 이뤄진 것으로 알고 있다"고 답했다.
서울경찰청 등 경찰은 2021년 말 기준 단말기 보급을 완료했지만, 역시 교육과 훈련이 부족했다. 서울경찰청 관계자는 참사 직후인 2022년 11월 취재진에게 "재난안전통신망으로 전환하는 데 시간이 필요한 상황이고 수도권은 혼용 기간"이라고 말했다. 또 "코로나19 때문에 온라인 위주로 교육하다 보니 현장에서 습득이 미흡했던 부분이 있다"고 했다.

손 놓은 정부, 예견된 실패

앞서 설명했듯 재난통신망은 2021년 3월 구축이 완료됐다. 그럼 이때부터 참사가 벌어진 2022년 10월 29일까지 약 1년 반 동안 정부는 무엇을 했던 것일까. 단적으로 얘기하면, 주무부처인 행안부는 재난통신망을 도입만 해놓고 실효성 문제는 방치했다. 
취재 결과, 행안부는 각 기관이 동일한 시기에 충분한 단말기를 확보하고 교육·훈련을 거쳐 사용하게 하는 총괄적인 계획을 세우지도 않았다. 행안부가 단말기를 일괄 구입해 각 기관에 배부하려고 했던 당초 사업계획도 2016년 기재부 예산편성지침에 의해 급작스레 변경됐다. 
이 지침에 따르면, 경찰과 소방, 지자체, 의료기관 등은 재난통신망 관련 예산을 '각자 알아서' 확보하고, 단말기도 알아서 일선 기관에 보급해야 했다. 기관 간 엇박자가 발생할 수밖에 없는 구조였다.
재난안전통신망 단말기 예시. 재난통신망 단말기에는 스마트폰형, 무전기형, 복합형 등이 있다. (사진 출처: 행정안전부)
경찰은 경찰청 예산으로 2019년부터 2021년까지 3년에 걸쳐 단말기 구입을 완료했으나, 지자체 예산 중심으로 운영되는 소방은 단말기 확보가 지연됐다. 소방청과 각 시도 소방본부는 2019년부터 3년간 단말기 구입을 위해 정부와 지자체에 약 780억 원의 예산을 요구했지만, 최종 예산에는 약 330억 원만 반영된 것으로 확인됐다. 
소방은 단말기 수량이 계속 부족해지자 나중에는 아예 목표치를 2018년 최초 사업 계획인 4만 1,431대에서 1만 8,043대로 줄여버렸다. 무려 절반 이상을 삭감한 것이다. 참사 이후 행안부가 내놓은 자료를 보면, 2022년 기준 소방의 재난통신망 단말기 확보율은 115%다. 하지만 최초 사업 계획과 비교해 보면, 2022년 소방의 단말기 확보율은 50%도 되지 않는다.
지자체 경우도 단말기 확보가 어렵게 되자 목표치를 줄였다. 필요 단말기 수량이 1만 6,700대에서 3,920대로 약 4분의 1 토막이 났다. 최초 사업 계획 기준, 지자체의 전체 단말기 확보율은 2022년 기준 약 26%에 불과하다. 이처럼 소방과 지자체가 단말기 목표치를 대폭 하향 조정하는 동안 행안부는 아무런 의견도 제시하지 않았다.
2018년 최초로 세운 재난안전통신망 단말기 확보수량 목표치는 시간이 갈수록 하향 조정됐다. 2022년 기준으로 보면 소방당국은 최초 목표 대비 단말기를 절반도 확보하지 못한 상태였다. (출처: 국회예산정책처 2022년 결산 분석)
이런 문제에 대한 지적이 그동안 아예 없었던 건 아니다. 2021년 8월 국회 행정안전위원회는 '각 기관의 단말기 확보 현황을 지속 점검하는 등 재난통신망의 목적 달성을 위한 통합 관리를 강화해야 한다'고 행안부에 시정을 요구했다. 당시 행안위 소속 국민의힘 이영 의원은 "(지역별로 구축이) 완료되면, 단말기까지 다 확보가 돼서 운행이 잘 되는지 확인하고 확장해야 되는데, 단말기가 이렇게 부재인데도 가능하냐"고 물었다.
이에 대해 당시 이승우 행안부 재난안전관리본부장은 "사업이 완료되면 단말기까지 다 구매해서 개통하는 데, 또 이용하는 데 문제가 없어야 된다고 저희도 생각한다"면서도 "사용 기관들이 기획재정부와 협의해 단말기를 확보하는 것으로 변경되다 보니까 100% 완료하지 못한 상황이다"라고 말했다.
이영 당시 국회의원 : 재난안전통신망이 다 구축이 됐잖아요? 

행정안전부 재난안전관리본부장 : 예.

이영 의원 : 그러면 재난안전통신망을 이용해서 재난이 발생했을 때 원활하게 대응하고 있는지까지가 사실은 서비스가 끝나는 거지 않습니까?

행정안전부 재난안전관리본부장 : 예.

이영 의원 : 그러면 이 전체에 대한 관리·운영의 책임은 누구에게 있는 겁니까?

행정안전부 재난안전관리본부장 : 전체적인 기본적인 시스템이나 틀이나 운영에 대한 부분은 저희 행정안전부가 총괄적으로 책임을 져야 하는 부분이 있고요. (중략)

이영 의원 : 서비스가 제대로 돌고 있는지조차 확인이 안 되면서 (사업을) 한다는 것은 실패로 규정해야지 사업을 했다고 보기 힘들 것 같습니다. 

2021.8.23. 국회 행정안전위원회 예·결산소위원회 회의록
이 같은 지적에도 변한 건 없었다. 단말기는 여전히 각 기관 사정에 따라 알아서 확보해야 했다. 특히 재난 상황에서 가장 많이 활동하는 소방, 지자체는 여전히 단말기 부족에 허덕여야 했다. 
기본적인 준비가 미흡하다 보니, 각 기관의 재난통신망 활용성은 떨어질 수밖에 없었다. 2022년 재난통신망 전체 통신량(약 579만 분) 중 '기관 간' 통신량은 1%(약 5만 2,300분)도 채 되지 않았다. 여기서도 실제 재난 상황이 아닌 지자체 담당자들이 매일 참여하는 정기 교신, 즉 '훈련용' 통신이 3만 4,600분으로 66%였다. 실전 경험을 쌓는 '실전용 통신'은 34%에 불과했다. 따라서 전체 통신량 가운데 '기관 간 실전용 통신'은 1%의 34%, 즉 0.34%에 불과했다.
행안부 주도의 재난통신망 활용 교육이 있긴 했지만, 역시 미흡했다. 국회예산정책처의 2022년 결산 분석 자료를 보면, 2021~2022년 행안부 주관 교육은 총 17회에 불과했다. 이마저도 11회는 온라인 교육이었다. 총 10번의 합동훈련도 일부 기관만 참여했다. 국토교통부·행안부 등 6개 기관이 참여한 '도로터널 화재사고 상황 대응 훈련', 산림청·강원도청 등 12개 기관이 참여한 '산불합동진화 훈련' 등이었다. 이외에 각 기관에 맡겨진 교육·훈련에 대해서는 행안부는 점검도 하지 않았다.
물론 아무리 좋은 시스템도 도입 시기에는 여러 애로사항이 발생하기 마련이다. 이를 청취해 재난통신망을 개선하는 것도 행안부의 몫이다. 경찰이 지난해 3월 진행한 설문조사에 따르면, 서울 일선 경찰관들은 재난통신망을 사용한 뒤 '소리가 크지 않아 상황 전파·공유가 어려움', '무전망 검색과 공통통화그룹 개설이 복잡함', '버튼 인식 오작동', '배터리 교체 불편' 등을 애로 사항으로 꼽았다. 그러나 행안부는 참사가 발생하기까지 이런 애로 사항을 조사해 개선 방안을 내놓지 않았다.
김사혁 공공안전통신망포럼 부운영위원장은 이태원 참사 당시 재난통신망을 쓰지 못한 이유에 대해 "(정부가) 재난통신망 구축·운영에만 집중하고, 활용 부분은 방치했기 때문에 발생한 일로 봐야 한다"며 "특히 재난통신망의 목적 중 하나인 '기관 간 소통'을 위해 제대로 된 매뉴얼과 활용 지침을 만들고, 기관별로 역할과 책임을 분명하게 정해야 했는데, 여전히 손을 놓고 있다. 이제 통신망 구축은 되었으니 서비스 활성화에 중점을 두고 사업 추진 방식을 재정비해야 한다"고 말했다. 
이태원 참사 이후, 행안부는 '국가안전시스템 개편 종합대책'을 세웠다. 지난해 1월부터 대책 수립을 추진해 3월 확정했다. 재난 관련 기관의 상황실 간에 재난통신망을 상시 활용하고, 실전형 훈련을 늘려 '기관 간 사용'을 강화하겠다는 내용이 담겼다.

2023년 오송 참사 때도 재난통신망 시스템 재대로 작동 안 돼 

하지만 지난해 7월 15일 발생한 '오송 참사' 대응 과정을 보면 재난통신망 사용은 여전히 갈 길이 멀어 보인다.
오송 참사는 2023년 7월 15일, 폭우로 불어난 강물이 넘치면서 충청북도 청주시 오송읍의 궁평2지하차도가 완전히 물에 잠긴 사건이다. 차도가 침수되는 30여 분 동안 지하차도 관리 주체인 충북도청뿐만 아니라, 청주시청, 흥덕구청, 소방, 경찰 중 어느 곳도 도로 통제에 나서지 않았다. 결국 14명이 숨지고 16명이 다쳤다.
오송참사시민진상조사위원회는 지난 4월 공개한 조사보고서에서 "참사 당일 제방 붕괴부터 지하차도 침수까지 30여 분의 골든타임이 있었으나 방치됐다"며 그 원인으로 "행정의 칸막이와 재난안전통신망의 구조적인 오류"를 지목했다.
제방 붕괴부터 궁평2지하차도 침수까지 30여 분의 골든타임이 방치됐음. 현장의 공사업체, 소방, 경찰 등은 상황을 전파하지 않았으며, 재난안전통신망은 작동하지 않았음.

오송참사시민진상조사위원회 / 2024.4.24. 7·15 오송 지하차도 참사 조사 보고서
국민의힘 정우택 의원실에 따르면, 오송 참사 당일 재난통신망을 이용한 첫 번째 통화는 8시 46분에서야 이뤄졌다. 참사를 경고한 112신고(오전 7시 50분경) 약 1시간 뒤, 첫 119 신고(오전 8시 37분) 약 10분 뒤였다. 지하차도는 오전 8시 43분 완전히 침수됐다. 감찰·수사를 이유로 행안부가 녹취록 제출을 거부해 통화 내용은 알 수 없지만, 역시 이번에도 재난통신망은 뒤늦게 사용됐다. 오송참사진상조사위는 "재난안전통신망의 실질적이고 효과적인 적용 방안을 마련해야 한다"고 조사보고서에 썼다.

2024년 재난통신망 운영 예산, 전년보다 63억 줄여 편성

문제는 앞으로다. 행안부는 2024년 재난통신망 운영에 필요한 예산조차 확보하지 못했다. 재난통신망 사업 예산은 지난해 1,190억 9,300만 원에서 올해 1,127억 6,400만 원으로 63억 원 가량 줄어들었다. 이조차도 행안부가 기지국 전기료와 임차료, 교육·기술 지원 등 필수적인 예산을 확보하지 못했다고 국회에 요청해 증액된 금액이다. 하지만 당초 행안부에 필요하다고 요청한 금액에 비하면 여전히 19억 원가량 부족하다.
취재진은 지난 6월, 행안부에 삭감된 예산으로 올해 재난통신망의 정상적인 운영이 가능한지 질의했다. 행안부는 두 달 넘게 답변하지 않고 있다.
결국, 추후 재난 시 재난통신망이 또 '값비싼 애물단지'로 전락하지 않기 위해서는 재난통신망 도입 역사에 대한 전반적인 조사가 필요하다. 재난통신망 사업이 진행된 지난 10년간 단말기 보급 등에 대한 예산 지침은 왜 바뀌었고, 소방청의 재난통신망 예산은 왜 번번이 잘렸고, 행안부는 왜 각 기관의 엇박자를 방치만 하고 있었는지 등을 조사해야 한다. 
또 교육과 훈련, 매뉴얼이 부실했던 이유, 재난통신망 구축 이후 행안부가 기관별 사용 실태를 어떻게 점검하고, 평가했는지 등도 조사해야 한다. 그래야 앞으로 실제 재난 상황에서, 재난통신망을 안정적으로 운영할 수 있는 방법을 찾을 수 있을 것이다.
제작진
취재홍주환(뉴스타파) 최윤정(코트워치)
디자인이도현
웹출판허현재
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이태원이태원참사10.29참사특조위진상규명재난안전통신망행정안전부소방구조